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只关岁入无关公平的中国个税史

www.sinoca.com 2011-04-17  羊城晚报  [复制链接]  字体:

  为了调节收入分配,国务院拟调整个税的起征点,虽然方案还未经人大常委会审议讨论,人们也没有见到具体条文,但是也引起人们的热烈关注。

  其实,个税现在面对的问题,根本的尚不在起征点的问题。更根本的问题现在在于它是分类制而不是综合制。

  中国引进所得税制度是在民国初年。民国政府建立后,面临严重的财政困难,1913年,中华民国的国务总理兼财政总长熊西龄就提出引入所得税的设想,第二年1月,政府颁布所得税条例,这个税种就已经落户中国了。不过实行的效果相当差。

  北洋政府实行所得税的尝试失败了,但接下来的南京政府再接再厉继续试办所得税。1928年,南京国民政府财政部拟定了《所得税条例(草案)》,于1935年经立法审议后通过,改为《所得税暂行条例》。南京政府的所得税包括薪给报酬所得,相当于个税。南京政府的个税是分类所得税,主要实行源泉扣税方法。

  相比历史上中国的各种税种,所得税是一种良种。不过,民国实行的是分类所得税而不是综合所得税,在所得税最为核心的公平税负方面打了折扣。《所得税暂行条例》通过后,孔祥熙就解释说:综合课税法在计算上固然十分周密,但在调查手续上却十分繁难,我国目前还不能采用。源泉扣税的优点是手续简便,计算准确,征收不致遗漏,等等。就是说,如果采取综合征收的办法,征管成本将十分高昂,而采用分类征收,源泉扣税,则成本低,能收到尽可能多的税收。

  实际上,无论是北洋政府还是南京政府,引进所得税的主要动机就是要解决财政危机,征收更多的税。至于所得税最重要的公平税负,则成为可有可无的了。

  民国政府采取分类所得税,当时的人就有批评。一位叫做秋烈的人在1948年在《我国所得税法的演进》一文中说:“我国所得税规定分类征收,原在手续简便,易于推行。惟所得税之理想仍为综合征收,必如此,始能衡量个人真正纳税能力,而符合公平负担之旨”,分类所得税“实施以来,历史虽短,然纳税人习惯已成,蔚成定制。综合所得税之理未尝不可初步实现……明知此一税制需要更高级之社会条件。与我国国情益感不合,但仍予加入,以为努力目标”。可见,民国时期国人即以实现所得税的综合征收为奋斗目标。

  那么,人们孜孜以求的综合征收办法,与分类征收有什么区别呢?让我们看看实行综合征收办法的美国个税,就可以知道其中堂奥。

  美国个税基本以家庭为单位,将一年所有的收入累加起来,然后除掉所有的豁免和抵扣,剩下的才是应税收入。每个家庭中,每个人享有一定的豁免额度。收入低,豁免的额度高,收入高到一定程度,豁免的额度反而降低。除了豁免,还有各种抵扣,比如购买住房的抵押贷款利息和用于家庭消费的贷款利息支出,向地方政府缴纳的税款,慈善捐款的支出,等等,都可以扣减,不计入应税收入。此外,勤劳收入享有一定的优惠。另外,美国个税还可以用资本亏损抵补资本利得,比如卖房子赚了钱,但卖股票赔了钱,可以用亏了的抵盈的,利得少当然少纳税了。更有意思的是,美国个税还有“负所得税”,如果一家人的收入达不到应税的起点,那么,他不但不给国家纳税,国家还要倒贴给他税金,相当于国家给他纳税。

  这就是综合征收的所得税的大致特点。在分类征收的情况下会被征收到国库中的很多收入,在综合征收办法下,就可能不必缴纳。比如你花一年时间写一本书,没有其他收入,某天得到这本书的1万元稿酬,按照分类制,你必须被扣去不菲的税金,而按照综合的办法,则国家或许还该倒贴你。显然,综合征收更加公平合理。民国时期人们就呼吁建立综合征收的所得税制度,其道理就在这里。

  新政权建立后,长期没有实行所得税制度,直到上世纪末,所得税才重新实行。但非常遗憾的是,新的所得税制度仍然是分类征收制,其缺陷一如其旧。虽然有关方面仍然解释说,采取分类制是因为它的征管成本低廉,但真正的原因,恐怕仍然是分类征收会给政府带来更多的岁入,因而极合闻税则喜的政府的心意。

  一项在国外良好的税收,引入中国就会变种,这是所得税版的桔生淮北变为枳的故事。(作者:梁发芾 财税史学者)

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